一般認為，吸食大麻的習慣是由墨西哥開始，經亞利桑那、新墨西哥及德克薩斯這些擁有大量西班牙語人口的西南部州份傳入美國。人們在十九世紀開始注意到大麻吸食，但由於吸食大麻是新事物，並且只限於墨西哥移民，故而未有引起太多注意。(人們知道從大麻植物中提煉的藥用化合物已有一段時間，但美國的醫師不常處方這種化合物。) 遲至1930年，只有十六州立法禁止吸食大麻。
但是，在1937年，美國國會通過大麻稅法案，意在撲滅大麻吸食。根據之前提及的理論，我們應該找出在這段法案的歷史中，主動進取地克服公眾的冷淡與漠不關心，並最終促成聯邦法案通過的那位負責人。在深入該法案的歷史之前，我們或許應該先檢視美國法律如何處理與大麻類似的物品，以理解試圖抑止大麻的來龍去脈。
在美國，服用酒精與鴉片已有很長歷史，雖然這不時為抑止它們的嘗試打斷(59)。有三種價值為嘗試阻止服用酒精及毒品提供正當理由。第一種價值是所謂新教倫理的元素，這種價值認為個人應對其行為及遭遇負上全責；他永遠不應做任何令自我失控的事。酒精與鴉片藥物在不同程度與方式上令人們失去自制；因此，服用它們就是罪惡。一個人醉酒時通常會無法控制自己的行動；腦部判斷中樞也受到影響。服食鴉片者則更常失去知覺，因此較少做出輕率的行為。但服用者會對鴉片產生依賴，需要以它來避免吊癮徵狀，從這方面來說他們對自己的行動也失去控制；只要鴉片難以取得，他們就必須為尋求鴉片犧牲其他利益。
另一種為抑止服用酒精與鴉片提供正當理由的美國價值，是反對只為達致迷幻狀態的行動。或許是因為我們強調實用主義與功利主義的深遠文化，美國人通常對任何迷幻經驗都感到不適及矛盾。但我們不會譴責因我們認為本身是的恰當行動——例如努力工作或宗教熱情——而成為行動副產品或回報的迷幻經驗。只有在人們只為追求迷幻經驗本身時，我們才會譴責他們的行動是尋求「不當快感」，此一措辭對我們有實際意義。
第三種為試圖抑止提供基礎的價值是人道主義。改革者相信，沈溺於酒精及鴉片的人們，會因法律令他們無法屈從於其弱點而受惠。酒鬼與藥物中毒者的家庭也會同樣因此受惠。
這些價值為具體規則提供基礎。憲法第十八修正案及禁酒法案禁止酒精飲料進口美國及在國內生產。哈里遜法案生效則禁止除藥用外所有鴉片藥物使用。
在訂立這些法律時，立法人員小心留意條文不會影響社會認為正當的其他團體利益。例如哈里遜法案特意容許醫療人員繼續使用嗎啡及其他鴉片衍生物，以用於舒緩痛楚及其他醫療人員認為恰當的醫療用途。而且，立法人員謹慎訂立法律，以避免它與憲法規定部份州份保留警權的條文衝突。為與此規定一致，哈里遜法案表現為一種稅務措施，向未獲牌照的鴉片藥物供應者以極高稅率抽稅，而有牌照認可的供應者(主要是醫師、牙醫、獸醫及藥劑師)則只需繳交些微稅款。雖然以稅務措施方式獲得憲法正當地位，哈里遜法案實際上是一項警政措施，執法人員也是如此解讀。該法案通過的其中一項影響，就是1930年在財政部(Treasury Department)轄下成立聯邦禁毒處(Federal Bureau of Narcotics)。
導致取締服用酒精及鴉片的價值，當然也同樣適用於大麻，我們自然會推斷同樣事情發生。然而，我從其他熟悉那段時期的人得知，關於[二十世紀]二十年代後期及三十年代早期吸食大麻的情況，令我相信那時的地區法律在執行上較為寬鬆。畢竟，那是禁酒時期(era of Prohibition)，警察有更逼切的事情要做。顯然，不論公眾還是執法人員，都沒有視吸食大麻為一項嚴重問題。就算他們知道問題存在，也大概會否定它是執法的主要任務。一項表現執法怎樣寬鬆的指標，是大麻價格在聯邦立法通過之前據稱低很多。這表示售賣大麻沒有太大危險，法律也沒有嚴厲執行。
即使是財政部，在1931年年度報告中，也不太重視這個問題︰
報章不時報導關於濫用大麻或印度麻之害處，引起公眾廣泛關注，導致更多注意力集中於濫用之個別案例。此公眾關注傾向誇大害處，令人推論不當吸食大麻情況嚴重擴散，然而此類吸食之實際增長似乎並未出現異常(60)。
財政部禁毒處為產生大麻稅法案提供大部份動力。當然，要知道該處官員的動機相當困難，但我們只需要假設，他們察覺到一個犯罪範圍恰巧屬於他們管轄，因此為它而行動。他們透過推動大麻立法所滿足的個人利益，與許多官員都差不多︰用最好的方法，成功完成委派過來的任務。該處的努力有兩種形式︰協助建立影響吸食大麻的州法律，以及提供事實與數據給記者報導大麻問題。對意圖建立規則的負責人來說，這是兩種重要並可用的行動模式︰它們可以爭取其他有興趣的組織支持，並藉由利用報紙及其他傳媒，建立對所提議規則有利的公眾取態。如果這些努力成功，公眾就會開始留意某一特定問題，適當組織則會協調行動以產生想要的規則。
聯邦禁毒處主動與全國統一州法委員會議(the National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)合作，以建立關於毒品的統一法律，除了其他事宜以外也強調有需要管制吸食大麻(61)。該委員會議於1932年同意草擬一項法律。禁毒處為此評價︰
現時憲法規定似乎需要各州政府，而不是聯邦政府，採取打擊印度麻在州內流通的措施，此政策一般要求州政府提供所需之立法及支援執法行動，以禁止印度麻在真正(bona fide)醫療用途外之流通。現在提出之統一州禁毒法……及適用於管制印度麻流通之附加條文，是為足以達致既定目標而提議之法規(62)。
在其1936年年度報告中，禁毒處促請其伙伴更努力合作，並暗示此事需要聯邦政府介入︰
因缺乏額外之聯邦立法，禁毒處無法自行打擊其[大麻]流通……令該藥物在各州廣泛流通，濫用數字上升，故此禁毒處力圖說服各州急需嚴厲執行當地之大麻法規(63)。
禁毒處攻擊大麻問題的另一面向，是透過「一項描述該藥物、其特徵及其害處之教育運動」(64)，試圖引起公眾對大麻危害的關注。禁毒處顯然是為了希望公眾關注可能激勵各州與城市更為努力而表示︰
由於此事缺乏聯邦立法，各州與城市應正確承擔採取嚴厲措施以禁絕此致命煙草的責任，並希望所有熱心公益之公民，真誠投入財政部推動之運動，敦促大麻法規嚴厲執行(65)。
禁毒處的行動並不止於在其工作報告中告誡他人。它為推動所欲立法的方法，可見於一段關於統一州禁毒法運動的描述︰
按此事[統一州法]相關組織之要求，禁毒處準備文章，以供相關組織於雜誌及報章發佈之用。本活動引起並維持明智與正面之公眾關注，有助於禁毒法律之行政程序(66)。
在打擊大麻的聯邦立法運動幾近成功時，禁毒處向公眾宣傳問題逼切的努力也取得豐碩成果。由《讀者指南》(Reader’s Guide)紀錄的文章數據顯示，流行雜誌中關於大麻的文章數目是有紀錄以來最高。該兩年間這類文章有十七篇，數目遠高於之前及之後的時期。
- 《讀者指南》紀錄期刊文章中有關大麻的文章數目
時期文章數目
1925年1月- 1928年12月01929年1月- 1932年6月01932年7月- 1935年6月01935年7月- 1937年6月41937年7月- 1939年6月171939年7月- 1941年6月41941年7月- 1943年6月11943年7月- 1945年4月41945年5月- 1947年4月61947年5月- 1949年4月01949年5月- 1951年3月1
十七篇文章中，有十篇不是明確表示禁毒處協助提供事實及數據，就是有不明確跡象顯示，文章因使用之前出現在禁毒處出版物或國會大麻稅法案證言的事實及數據而得到幫助。(我們不久後會考察該法案的國會聽證會。)
一項禁毒處對記者準備文章施加影響的明顯事例，是禁毒處首先報導的某些典型故事會在其他報導中再度提及。例如，在《美國人雜誌》(American Magazine)發表的一篇文章中，禁毒處專員自己講述以下事件︰
在科羅拉多州，一名年輕[大麻]上癮者謀殺了他整個家庭。當警察到達現場時，他們發現年輕人在那人間屠場中搖搖晃晃。他用一把斧頭殺死自己的父親、母親、兩名兄弟及一名妹妹。他似乎迷糊彷彿……他對自己犯下多項罪行毫無記憶。警察知道他平時頭腦正常，是比較沈靜的年輕人；現在他可悲地發狂。他們尋找原因。那男孩說他有吸食某些東西的習慣，年輕朋友稱之為「麻瓜」(muggles)，這是對大麻的幼稚稱呼(67)。
十七篇文章中有五篇同期文章重複這個故事，顯示出禁毒處的影響力。
意在引起公眾注意大麻危害的文章，都將吸食大麻視為違反自制價值及禁令以獲得「不當快感」，並由此向公眾展示試圖打擊大麻的正當理由。當然，在尋求立法禁止酒精及鴉片作不當用途時，也是訴諸同樣的價值。
因此，聯邦禁毒處提供大部份引起公眾注意問題的動力，並協調其他執法組織的行動。有了這些動力帶來的成果為後盾，財政部代表草擬好大麻稅法案到國會，並要求國會通過。眾議院籌款委員會(House Committee on Ways and Means)於1937年四月至五月討論該草案五日，當中舉行的聽證會，為立法動力如何運作及它如何與其他利益妥協提供清晰案例。
財政部首席法律顧問助理(Assistant General Counsel)向國會議員如此介紹該草案︰「美國主要報章已知悉問題嚴重，他們大部份擁護以聯邦立法管制大麻流通(68)。」解釋草案的憲法基礎——與哈理遜法案相似，助理形容草案是一項稅收措施——後，他向委員會成員保證草案不會影響正當商業活動︰
然而，草案的形式令它不會實際影響該植物任何工業、醫療或科學用途。由於大麻纖維及由此製成的物品[麻線及麻繩]，是由該植物無害的熟莖製成，所有這類產品都不在草案範圍之內，草案規條中「大麻」的定義將不包括該植物的熟莖，以及由此產生的複合物或製成品。有些交易也將大麻種子用於種植及生產油漆與裝飾工業用的油。與熟莖不同，由於種子含有該藥物成份，因此無法像熟莖一樣獲得豁免(69)。
助理進一步向委員會成員保證，醫療界甚少使用該藥物，因此禁止它對醫療界及藥劑業都不會有很大影響。
委員會成員已準備好要做的事，事實上，他們質問禁毒處專員為何到現在才提出立法。專員解釋︰
十年前我們只在西南部聽聞它。到近幾年它才成為全國威脅……我們已要求眾多州份訂立統一州法，直至上個月最後一個州議會才通過立法(70)。
專員反映許多罪案的發生是受大麻影響，並舉出例子，包括那科羅拉多州大規模謀殺案的故事。他指出該藥物目前的低價令它有雙倍危險，因為任何有少許閒錢的人都能買它。
大麻籽油製造商對草案用語明確表示反對，用語不久後就修改以滿足他們的要求。但更強烈的反對來自鳥食業，他們那時一年大概使用四百萬磅大麻籽。業界代表為他最後才出現向國會議員道歉，他表示自己與其他同業剛剛才知道，草案中的大麻植物，就是他們產品一種重要成份來源的植物。政府聽證人已表示需要禁止該植物的種子及吸食者常用的花頂(flowering tops)，因為它們含有少量該藥物的有效成份，有可能用於吸食。鳥食製造商則爭論，將種子加入草案條文中會損害他們的業務。
為了給豁免要求提供正當理由，該名製造商代表轉為談及大麻籽對鴿子有甚麼好處︰
[它]是鴿食的所需成份，因為它含有一種油類物質，這種油類物質對鴿食十分重要，我們無法找到任何種子取代它的位置。如果你以任何東西取代大麻籽，就有可能影響所生產乳鴿的特質(71)。
北卡羅來納州國會議員羅拔‧L‧道頓(Robert L. Doughton)詢問︰「種子對鴿子的影響，與藥物對人類的影響一樣嗎？」該名製造商代表說︰「我從沒發現是這樣。它傾向令羽毛重生，鳥類會變得更好(72)。」
面對強烈反對，政府調整其規限種子的堅決要求，並表示經處理後種子或會變得無害︰「對我們來說，似乎舉證責任在於政府一方，當我們可能傷害一項正當產業時(73)。」
這些阻礙消除後，草案就一帆風順了。吸食大麻者沒有權力、沒有組織，也缺乏公眾認可的立場進行反駁，所以他們沒有代表出現在聽證會，其觀點也完全不在紀錄中。在毫無反對之下，草案於接著的七月在眾議院及參議院通過。禁毒處的動力產生一條新規則，之後此規則執行時則協助製造新一類局外人——吸食大麻者。
我詳細描述的是聯邦立法過程。但是，此案例的基本因素，理應不只同樣適用於一般立法，也適用於建立較為非正式的規則。每當規則建立與應用，我們就應該細心留意是否有某一主動的人或團體存在。他們的行動可以恰當稱為道德事業(moral enterprise)，因為他們的企圖，是關於建立新的社會道德組成片段及其對錯標準。
每當規則建立與應用，我們應該預期會找到試圖爭取合作團體支持，並利用既有傳媒建立理想輿論環境的人。當他們未有建立這種支持，我們可以預期他們的企圖並不成功(74)。
而每當規則建立與應用，我們預期執行規則過程會受組織的複雜程度形塑，在簡單團體中依靠共同認識為基礎，在複雜架構中則是政治手腕與妥協的結果。
註釋︰
(59) 見John Krout, The Origins of Prohibition (New York: Columbia University Press, 1928); Charles Terry 與 Mildred Pellens, The Opium Problem (New York: The Committee on Drug Addiction with the Bureau of Social Hygiene, Inc., 1928); 及 Drug Addiction: Crime or Disease? Interim and Final Reports of the Joint Committee of the American Bar Association and the American Medical Association on Narcotic Drugs (Bloomington, Indiana: Indiana University Press, 1961).
(60) U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year ended December 31, 1931 (Washington: Government Printing Office, 1932), p. 51.
(61) 前引書，pp. 16-17。
(62) Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year ended December 31, 1932 (Washington: Government Printing Office, 1933), p. 13.
(63) Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year ended December 31, 1936 (Washington: Government Printing Office, 1937), p. 59.
(64) 前引書。
(65) Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year ended December 31, 1935 (Washington: Government Printing Office, 1936), p. 30.
(66) Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year ended December 31, 1933 (Washington: Government Printing Office, 1934), p. 61.
(67) H. J. Anslinger, with Courtney Ryley Cooper, "Marihuana: Assassin of Youth," American Magazine, CXXIV (July, 1937), 19, 150.
(68) Taxation of Marihuana (Hearings before the Committee on Ways and Means of the House of Representatives, 75th Congress, 1st Session, on H.R. 6385, April 27-30 and May 4, 1937), p. 7.
(69) 前引書，p. 8.
(70) 前引書，p. 20.
(71) 前引書，pp. 73-74.
(72) 前引書。
(73) 前引書，p. 85.
(74) 古爾納描述過工業中一個類似例子，一位新經理試圖執行久未執行的規則(並因此，可以說，建立了新規則)，即時後果就是引起分裂的突發罷工；他並未透過利用工廠其他團體，以及建立理想輿論環境來爭取支持。見Alvin W. Gouldner, Wildcat Strike (Yellow Springs, Ohio: Antioch Press, 1954).
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